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孙娜:天量地方债何以突围

时间:2012-06-11 15:22

 国家审计署统计数据显示,截至2010年年底,地方债务余额为107174.91亿元,其中,政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的债务为23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定偿还责任的债务为16695.66亿元,占15.58%。
    以2010年数据测算,全国公共财政收入总额为83101.51亿元,其中中央公共财政收入占比55%,地方占比45%。与此对应的是,地方政府公共财政支出73884.43亿元,占全国财政支出89874.16亿元的82%,收入与支出相差33271.39亿元,缺口是通过中央的转移支付填补的。
    2008年中央政府启动了两年总额“4万亿”的投资计划,中央财政拿出1.18万亿元资金主要用于城际公路、国家电网以及农村基础设施建设。随着“铁公基”项目相继启动,地方政府把大量资金投入到市政建设、交通运输、土地整理等方面。从国家审计署公布的数据来看,市政建设债务占地方债务余额的36.72%,为35301.04亿元;交通运输债务占比24.89%,总计23924.46亿元;土地收储占比10.62%,达10208亿元。
    面对天量债务我们不禁要问:“钱从哪里来?”在国家审计署公布的地方债务明细表中可以找到答案:银行贷款占全国地方政府性债务资金来源的79%,高达84679亿元。
    从2009年开始,商业银行特别是大型商业银行资金充裕,这意味着商业银行有更多资金贷给企业。在此期间,央行发行的央票部分到期,商业银行可以通过出售票据筹集更多资金,从而扩大放贷规模。而在2008年年底,央行又调低了基准利率。以上三因素挤压了银行的净息差,银行只能通过加大贷款投放力度来弥补利息损失。仅2010年,以地方出让土地使用权(预算外)收入28197亿元测算,按固定资产投资项目中铁路、公路、城市轨道交通最低资本金25%的比例要求,这部分土地出让金可带动11万亿元的投资。这在经济高速发展、信贷大量投放的扩张时期没有问题,但在货币政策重回稳健,中央政府严格控制房价过快上涨,贷款额度全线收紧,地方政府2011年卖地收入骤减的背景下,信贷投放的可持续性令人担忧。
    地方债务的偿债高峰期为2011年、2012年,分别占到期偿还比例的24.49%和17.17%,达到26246.49亿元、18402.48亿元,2013年至2015年的偿还金额将有所下降,2016年以后还有32377.35亿元的巨量债务需要偿还。市场上关于地方债的偿还方案有以下几类:分项目区别对待,对竞争性项目和经营收益项目,主要用项目自身收益来偿还;地方政府应积极通过财政预算安排或通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等市场化方式解决后续资金的来源;建立规范的地方政府举债融资机制,赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推行;出让地方政府拥有的部分国有资产等。
    以上建议对于地方债的长期解决有一定建设性意义,但短期内可操作性不强,估计短期内地方政府还是要借助于银行,银行对即将到期的地方债予以展期。中期来看,地方政府需要发展地方经济来扩大税收。长期来看,我国需要建立严格的政府债务约束机制、健全政府债务风险预警机制、完善债务管理机制,国内评级机构和银行亟需构建科学的评价体系,根据各地方的经济指标与该地区发展的可持续性对其进行统一评级,作为银行放贷及债市直接融资的参考依据。

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